浙江:土地紧缺与土地闲置和浪费并存

http://www.zjsr.com  2005年05月31日  浙商网  文字大小[ ] [打印] [关闭] [评论]

  土地紧缺已成为制约浙江经济持续发展的瓶颈因素;与之并存的,是土地的闲置和浪费。其根源则在于对土地要素的政府垄断和行政性管制,根本之策是建立统一完整的土地市场机制

  “土地荒”频现

  温州市国土资源局用地审批处处长朱剑云自称是“温州最忙的人”。在接受记者采访的半个多小时里,不断响起敲门声;电话一个接着一个,主题只有一个——土地。

  “企业发展要土地,产业升级要土地,招商引资更需要土地。可手头根本没有那么多地!”朱剑云无奈地说。

  据朱剑云介绍,温州历来是人多地少,“寸土寸金”。2004年宏观调控后,“土地”更成为制约温州发展的最大“瓶颈”。目前温州市可用于建设的土地只有55万亩左右,而全市1999年至2003年五年间共批准建设用地27万亩。按这样的速度,十年就会全部用完。

  浙江省缺地的不只是温州。在全国著名的小商品集散地义乌市,很多企业同样受着土地的煎熬。由于土地供应减少,近年来义乌房价节节攀升,三年前的房屋今天升值三倍,市场上还很抢手。

  义乌市纺织协会办公室主任龚关海告诉《财经》:“义乌纺织协会早在2003年就多次向市政府请示,会员企业要求批2868亩土地用于扩大再生产。市委书记为此还专门开过协调会。但至今没有一家企业批得一分土地。”

  不少浙江企业因无地可用,只好把企业迁往外地。据记者调查,近年来浙江民营企业外迁逐年递增,其中不乏正泰集团、天正集团等大型企业。

  据2004年浙江省中小企业局《浙苏沪中小企业发展优势比较》的报告,造成浙江企业外迁的诸多因素中,首先是土地紧缺,占52.3%的权重,远远高于占据第二位的原材料及能源供应紧张,后者的比例只有10.9%。

  浙江省中小企业局办公室主任蔡章生告诉《财经》:“工业用地短缺已经成为制约中小企业发展的首要障碍。”据他分析,浙江民营企业能够有今天,与低价获得土地等资源密不可分,但现在“形势变了”,“千金易得,一地难求。”

  无庸讳言,土地紧缺是浙江省的自然禀赋条件。浙江人多地少,耕地面积仅占全国的1.2%,人口占全国的3.6%,向来有“七山一水两分田”之说。根据1996年全国农业普查数据,浙江省耕地面积3188万亩,人均只有半亩耕地,只有全国水平的三分之一;其中划定的基本农田有2711万亩。这2711万亩基本农田是不可逾越的红线,占用一分一厘都要经过国务院批准。如此算来,浙江省建设占用耕地的空间只有400多万亩。

  但是,近年来浙江省工业建设用地数量剧增。据浙江省统计局测算,近几年耕地面积减少数呈逐年增多趋势,1996年-2000年全省平均每年减少耕地面积21.95万亩,2001年-2003年平均每年减少耕地58.45万亩。如按2000年后建设占用耕地的实际情况,不计土地整理增加的土地,上述400万亩耕地最多能够用十年。

  “现在是企业等项目,项目等土地,数以千计的企业都在排队等地。”浙江省统计局储小华副处长对记者说。

  “稀缺”与“闲置”并存

  但土地紧缺,只是硬币的一面。与之并存的,是珍贵的土地的闲置和浪费。

  乐清市是温州的一个县级市,与温州隔江相望。车行瓯江大桥,一进入乐清市辖区,就可以看到偌大一片漂亮的厂房,厂房大多三四层,蓝白相间,背靠青山,显得清洁而宁静。这就是温州最大的民营企业正泰集团位于乐清市北白象镇的“大桥工业区”。置身于厂区前那延绵千米的宽广绿地,你会觉得是身在公园。

  正泰集团宣传处处长廖毅就在这里办公。廖的办公室设在质检楼三层。办公室宽敞明亮,很多办公室还空着。

  在温州乃至在浙江全省,像这样的“花园式工厂”并不少见。对于企业来说,这自然是实力的象征。绿地就像企业胸前的徽章,显露出企业的富裕和阔绰。不过,对于人均耕地只有半亩的浙江,尤其是人均耕地只有0.35亩的温州,这实在是太奢华了。

  温州市统计局2005年初专门成立课题组,调查了2423家规模以上工业企业(即年产值在500万元以上的企业)的用地情况。调查结果显示,工业园区作为产业积聚的主要基地,不仅土地利用率和产出低下,而且土地浪费严重。温州全市到2004年底共建成10个工业园区,但至今园区内仍有43%的土地没有开发。工业园区内累计开发土地面积共计39.7平方公里,其中已建成投产面积只有22.8平方公里。园区厂房绝大多数是一层,二层很少,三四层基本没有。这些厂房占用土地面积超过3万亩,但建筑面积不足1.5万亩。

  据温州市统计局调查,从2001年到2003年,温州全市建设用地总量增长了1.2倍,而GDP仅仅增长48%。温州市统计局李国洪处长告诉记者:“全市园区的工业集中度只有18%,每亩产值只有147万元,仅为全市规模以上工业平均水平的52.1%。每亩税收8万元,仅为全市平均值的三分之二。”

  调查组还发现,温州有些企业拿到地后,迟迟不开工,有些甚至两三年闲置,这种荒地现象在各县市仍然存在。有些企业千方百计批到土地后,亦非立即建设生产,而是待价而沽,炒买炒卖,牟取暴利。有些企业批地建房的目的就是等待土地涨价,从中赚取差额。

  在浙江义乌,记者曾走访著名的“义乌国际小商品城”二期工程。该工程占地800亩,于2004年10月建成。这天正逢周末,小商品城中却冷冷清清。据在此做生意的批发商说,二期工程是政府开发的,摊位费较高,生意并不好。记者在三层、四层看到,很多商铺还没有出租。而在一楼的大厅,已贴满了转让摊位的告示。

  即使在浙江省,义乌市土地也非常紧缺。义乌市发展计划局副局长龚英祥告诉记者:“义乌市每年需要建设用地4万亩,实际上2004年只有1200亩的用地指标。现在有数千家企业在排队要地。”但与此同时,根据义乌市经济发展局产业发展科的一份内部报告,全市有3000多亩工业建设用地闲置或出租,有的土地已经闲置两年以上。报告并“建议市政府依法收回其使用权”。

  记者在义乌市也看到,相当多的厂房分布于繁华闹市区,大型商场与工业厂房比邻而立,在“寸土寸金”的义乌市显得很刺眼。

  杭州市萧山区多年来在浙江省占据着显赫的位置。2004年4月浙江省清理整顿开发区,萧山区国土资源局对已批未供和供而未用的两类土地进行全面清理,最后找回了2万亩闲置土地。

  2005年1月21日,浙江省国土资源厅公开收回杭州侨兴工贸公司17.46亩的国有土地使用权。该公司早在十年前通过行政划拨获得使用权,但“至今未开发建设,造成土地长期闲置”。这样的案例在浙江并非少数。

  “集体土地”、“农转非”和“协议出让”

  一方面是土地和耕地资源的极度短缺,一方面现有土地闲置和圈占等浪费严重。这种反差到底说明了什么?

  浙江大学经济学院教授姚先国认为,政府垄断是造成供地紧张和土地浪费的根源。“如果土地资源能够实现市场化配置,就不会在浙江看到‘花园式工厂’,更不会有土地的闲置和浪费。”

  中国的土地一般分为两类,一是国有土地,一是农民集体所有的土地。农民集体所有的土地只能用于农业用途,如果转为工业用地,必须先征为国有。这就是所谓土地“农转非”,政府称之为“征地”。

  在征地的过程中,政府是惟一的“征用”者。农民必须把土地交给政府,别无选择,得到的只是最高不超过土地年产值30倍的“征地补偿”。这不是一个农民集体与政府的平等交易过程,而是“买家惟一,出价已定”的交易。

  ??农村土地被征用为国有土地后,按照用途可分为两类,一是商业经营用地,二是非经营性用地。依照现行《土地管理法》,商业、服务、金融、旅游等建设用地,属于商业经营用地,实行“招标、拍卖或挂牌出让”(简称“招拍挂”);工业、仓储、交通等属于非经营性用地,目前实行“协议出让”。

  一般认为,通过竞争性的“招拍挂”出让土地,由于买家有充分的竞争,出让价可反映该宗土地的真实价值,而“协议出让”,则是政府供地,企业用地。这实质上是政府为发展经济而优惠供地。

  这种土地价格双轨制的形成,有其历史原因。改革开放前,土地是国有的,企业也是国有的。工业建设不仅是企业的经营行为,也是实现国家现代化的手段,因此工业建设实行向国有企业无偿划拨土地。改革开放后,私营经济逐渐发展,在政府眼中,私营企业“非我族类”,不能无偿供地。但政府为实现工业化,不能不向私营企业“协议出让”工业用地。于是土地开始有了“市场价格”。

  如此看来,私营企业实际上也替国家分担了工业化的责任,国家的报酬就是低价供给土地。这造成现行土地有两种价格:一是市场价格,即“招、拍、挂”价;一是计划价格,即无偿划拨或“协议出让”价。

  在高度集权的政治体制下,国有土地名义上属国家所有,其实是地方各级政府所有。由于经营性用地必须实行“招拍挂”,地方领导真正享有支配权的是工业建设用地。在工业建设用地上,地方政府作为国有土地产权的代理人,是惟一的卖家。虽说工业建设用地也有基准地价,但由于自由裁量权在政府手里,地方领导尽可以低价出让,甚至“零地价招商”。

  在经济发达的浙江,工业建设用地,即政府对企业用地的“协议出让”总量相当高。从供给的环节看,政府征地是行政性行为而非市场行为;从需求的环节看,政府“协议出让”土地也非真正意义上的市场行为,只有“招拍挂”才算是真正的市场交易。正因为如此,浙江大学经济学院院长姚先国把浙江的土地交易称为“四分之一的市场化”。

  一宗土地,三种价格

  在浙江,土地是最紧缺的资源,同时也是政府最有意愿掌控的要素。地方政府之所以积极控制土地,也是事出有因。

  道理实际上很简单:在“农地转非”、“协议出让”和“招拍挂”之间,有着巨大的利润空间。正是其中蕴含的利润,使得土地转用涉及的方方面面——除了失地农民——趋之若鹜。

  首先,土地从农用转为非农用地,政府拥有绝对的权力。现行《土地管理法》规定,征用农民的土地,最高按农用地年平均产值的30倍补偿。而具体究竟补偿多少,则完全取决于政府有关部门。在大多数情况下,一般都是尽量压低对农民的征地补偿价格。

  再如建设用地的“协议出让”,名义上是政府和用地企业协议确定地价,其实也大多是政府定价。在义乌,2004年开发区整顿前,连街道办事处、乡镇政府甚至村委会就可确定土地出让给谁、出让价格多少。现在权力已经上收到市政府,由市政府统一规划供应。

  于是,同一宗土地可能有三种价格——农地征用价;工业用地价格;商业用地价格。

  记者在温州采访时,经常看有农民打着“铲除腐败,还我土地”的横幅在一些政府部门前集聚。有村民反映,1995年年底,为修建温州瓯江二桥高速公路,龙湾区状元桥镇七个村有600多亩稻田被征用,每亩只补偿农民2.7万元,农民拿到手的只有1万元。

  或许,状元镇状元桥村农民王森林更能体验其中的不公平。2002年初,温州市政府征用该村临近高速公路的39.2亩农田,平均每亩补偿3.9万元。这块地后被“协议出让”给一个称作“大森鞋业”的制鞋厂。据了解,由于大森鞋厂属于工业项目,当初协议出让时,每亩只有不到20万,现已翻了了十几倍。状元镇政府城建办公室一位主任告诉记者:“这块地现在每亩值200万元。”

  同样一块土地,仅仅换了主人和用途,价格就有天壤之别。农用地征用,每亩2.7万元;而建造工业厂房,升至20万元;可是真实的市场价却在200万元。

  杭州市也上演着同样的故事。一般来说,工业用地的基准价格只有商业用地的四分之一,而实际出让价格,工业用地只有同类地段的商业用地的五分之一到十分之一,甚至更低。

  “经营城市”

  同一宗土地的三种价格都不是市场形成的,都需要政府参与才能定价,政府也顺理成章地享有和支配这三个价格之间的差价。曾有地方官美其名曰“经营城市”。

  浙江很多县市政府的年度投资,远远超过其当年财政收入,其中的大批资金何来?玄机当在其间。

  一个典型的例证是,义乌市2004年财政收入28亿元,但是光铁路改线扩建工程一项就需70多亿元。2003年10月全面开工的“小商品城”二期工程,总投资就高达30亿元。义乌市发展计划局副局长龚英祥对《财经》说:“出让土地占财政收入的比例相当高,政府当然不能放开土地。”

  在温州,全市2004年财政收入182.4亿元,而全市国有单位的固定资产投资高达160亿元。

  随着城市化进程的加快,土地作为最主要的资源和要素,越来越受到各级政府的青睐。地方政府通过低价征用农民的农用地,通过土地的“农转非”,垄断大量的土地资源,放入政府“土地储备中心”,集中转让“国有土地使用权”。地方政府出让一块土地,就一次性收取50年到70年的土地收益,对农民的补偿每亩只有数千元到几万元不等。

  巨大的级差收益成为地方财政的重要收入来源,有的地方土地出让金占财政收入的比重甚至高达60%以上。

  温州市土地储备中心成立于1999年6月。副主任汪筱芳告诉《财经》,当初成立土地储备中心的初衷就是“经营城市”。据汪介绍,到2004年底,市土地储备中心累计收回各类土地6492亩,共出让、划拨、调拨3690亩。土地储备中心通过“低买高卖”为市财政赚取20多亿元。另外,温州市土地储备中心还通过抵押国有土地向国家开发银行贷款16亿元,用于“经营城市”。

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来源: 财经  作者: 常红晓 苏振华


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